Se están consolidado las ideas que le atribuyen centralidad al Estado en la crisis estructural del país. Los posicionamientos de la mayoría de los actores políticos y sociales, lo mismo que los resultados electorales recientes, ponen la “cuestión estatal” en un primer plano, atribuyéndole por diversas razones un rol decisivo en el estancamiento y retroceso del país.
Pero no se observan las mismas coincidencias en las propuestas de salidas, los cómo, las formas y los instrumentos para bordar la cuestión. Superficialmente las discrepancias girarían sobre los aspectos normativo-institucionales y sobre los ritmos para encarar las urgencias fiscales. Pero debajo de ese tipo de disidencias subyacen otros debates, menos explícitos, pero de mayor importancia y profundidad, referidos a los roles y funciones del Estado.
Esa falta de coincidencias sobre los roles y funciones estatales, expresan desencuentros sobre cuestiones estructurales, ideológicas o conceptuales, sustentadas en distintas visiones sobre el rol que debe tener el Estado en la reproducción social en cada etapa del capitalismo, y sobre los modos de organización y las herramientas para su gestión.
Así, desde la superficie, los debates recientes –que dan como supuesto la existencia de los consensos sobre la “cuestión estatal”- parecerían centrarse solo sobre la conveniencia de “ir por todo y de una vez”, es decir, sobre la velocidad de los cambios, o sobre los instrumentos institucionales para concretarlos
Sin desconocer la relevancia de los aportes centrados en la legalidad de las medidas, o en el enfoque adoptado para la implementación, sería conveniente no quedarse solo en ese nivel de debate y situarse en aquellos aspectos “estructurales”, que hacen al modo de relación, articulación e interacción entre el Estado, la economía y la sociedad en el capitalismo moderno. Tomar este camino podría contribuir a clarificar los debates en curso, pero además permitirá que los avances que se logren sean más sólidos y duraderos.
Esquematizando los planteamientos en discusión podrían resumirse así: por un lado, las voces que expresan el discurso del Poder Ejecutivo, centrando el diagnóstico casi exclusivamente en la cuestión fiscal –”no hay plata”- para desde allí proponer un conjunto de medidas que apuntan al tamaño del Estado y al logro de los equilibrios fiscales. Esta visión, tuvo como expresión simbólica durante el proceso electoral la “motosierra” y fue eficaz para concitar el apoyo de las mayorías.
Por otro, dejando de lado las visiones estatistas nostálgicas – aunque aún tengan alguna vigencia- están quienes desde una perspectiva de oposición “constructiva”, manifestando compartir la visión general, cuestionan las formas y los ritmos, proponiendo la búsqueda de consensos institucionales y sociales, que permitirían además de sancionar los instrumentos de reforma, acordar con los principales actores institucionales y sociales como medio para hacerlas sustentables en el tiempo.
Pero, lo que no aparece en el debate es la discusión sobre los roles atribuidos al Estado en la reproducción social en esta etapa del desarrollo, y menos aún las propuestas concretas para la hacer posible la implementación de esos roles. Por el contrario, y esto es lo más preocupante, desde el discurso oficial se dan como dadas ciertas funciones que el estado debe desempeñar, apoyándose solo en enfoques doctrinarios “a históricos”, sin reparar en las características particulares que tiene la relación Estado-economía-sociedad en el capitalismo argentino, ni en las capacidades de las organizaciones públicas para gestionar esas relaciones.
Desde la oposición “constructiva”, más allá de cuestionar las formas y ritmos, tampoco se acierta en poner en agenda el debate sobre las funciones estatales necesarias. Además, que parecen coincidir con el oficialismo en la falta de preocupación sobre los aspectos referidos al Estado como organización capaz de producir resultados de manera eficiente, es decir, del Estado como Administración Pública.
Un somero análisis de los principales intentos fallidos dirigidos a cambiar las relaciones entre Estado, economía y sociedad de las últimas décadas, permitiría reflexionar sobre las cuestiones problemáticas a considerar en el proceso actual.
La primera, se relaciona con el complejo vínculo entre tamaño del Estado, déficit fiscal crónico y la progresiva consolidación de una estructura político-social corporativa, en la que más allá de la alternancia entre dictaduras y gobiernos democráticos, la centralidad de las articulaciones entre el Estado, la economía y la sociedad se dieron -se siguen dando- fuera de los espacios institucionales, entre las representaciones de las corporaciones y quienes controlan los aparatos estatales en cada momento. Obturando la formación o fortalecimiento de representaciones sociales y ciudadanas capaces de expresar los intereses generales, bajo formatos democráticos y republicanos.
La segunda, está dada por el importante deterioro de las capacidades de gestión del Estado, como Administración Pública y, relacionada con la anterior, la cooptación o “colonización” de los aparatos estatales, en todos los niveles, por diversos intereses sectoriales y particulares, que han impedido la conformación -o deteriorado donde existió- de una burocracia estatal profesional, capaz de gestionar como administradores públicos con eficacia y eficiencia, alejada de los intereses particulares o sectoriales, con capacidad para interactuar con la ciudadanía y sus representantes políticos, rindiéndoles cuentas por los canales institucionales establecidos.
Esas cuestiones, estructura social corporativa, aparatos estatales cooptados y precarias capacidades de gestión, son las que han impedido el desempeño de los roles que como expresión del interés general debe tener el Estado en toda sociedad capitalista, como promotor y articulador de este tipo de relación social.
La primera, se vincula con los fundamentos del Estado moderno, que debe ser expresión de las relaciones capitalistas y no la representación de las unidades o fracciones del capital, empresas o grupos. Ello en términos abstractos, pues es sabido que las formas de ejercicio de los roles de promotor y articulador variaron en cada etapa del desarrollo.
Sobre la segunda, el deterioro de las capacidades de gestión y la cooptación de los aparatos estatales, cabe considerar que al ser los mismos, como complejos organizacionales los encargados de la ejecución de las decisiones político-institucionales, las bajas capacidades de gestión y el control que ejercen sobre ellas los intereses sectoriales, pueden ser un obstáculo para el éxito de la implementación de los cambios, aunque tengan fortalezas normativas y consensos sociales.
Los enfoques con los que hasta ahora se encaran procesos por parte de la mayoría de los actores, gobierno y oposición “constructiva”, centrados en los aspectos fiscales, en los normativo-institucionales o en la oportunidad, parecen bastante débiles y precarios, pues no permiten identificar y jerarquizar los roles estatales relevantes, para concentrar los esfuerzos políticos, institucionales y organizacionales en ellos
Este tipo de abordaje, explicable por la profundidad y urgencias de la crisis, además de no aportar claridad sobre los roles y capacidades de gestión del Estado, en términos del debate político-cultural es peligroso porque puede facilitar la recuperación de las concepciones “estatistas nostálgicas”, poniendo en riesgo los avances y los consensos logrados en esos campos en los últimos años.
Sería conveniente, para la obtención y sostenimiento de los resultados buscados, la identificación de los temas, áreas o cuestiones de mayor relevancia, ordenados por su importancia en relación con los roles asignados al Estado, por el impacto en el logro de los objetivos fiscales, por el papel en la eliminación de obstáculos al despliegue de las iniciativas privadas o por su significación simbólica.
La identificación y priorización permitiría precisar quiénes son actores involucrados en las áreas, temas y cuestiones, para enfrentar las acciones corporativas, desde la perspectiva del interés general. También la identificación es relevante para intentar consensos sobre los intereses en disputa, y para discutir ante la sociedad, los temas concretos y el impacto que las políticas tienen sobre los recursos públicos, los sectores afectados y/o favorecidos.
El tipo de abordaje no es un problema “táctico”. El “vamos por todo y de una vez” además de expresar una visión precaria y simplista sobre los roles del Estado en las sociedades contemporáneas, puede ser el camino que abra las puertas a concepciones retrogradas y a nuevas frustraciones, dando posibilidades a los actores corporativos para “abroquelarse”, con argumentos “oportunistas”, eludiendo la discusión de los intereses en disputa.
Paralelamente con la identificación de los actores es imprescindible localizar las áreas gubernamentales vinculadas con la gestión de las cuestiones estratégicas y diagnosticar sus capacidades operativas. Esta localización es decisiva para evaluar la eficacia de las políticas, ya que si no se cuenta con las herramientas organizacionales para implementarlas es probable que suceda, aun contando con las leyes, que las tramas de obstáculos derivados de la apropiación patrimonialista de los aparatos estatales frustren los objetivos.
En resumen, para intentar avanzar en los procesos de cambio es imprescindible superar las visiones superficiales y los formatos discursivos simplistas. La motosierra como símbolo pudo haber sido útil para ganar una elección, pero no ser apta para lograr los cambios profundos que la relación Estado, economía, sociedad requiere. Además, de que para gestionar los cambios será necesario encarar con rigor y profesionalismo el fortalecimiento de las organizaciones públicas, identificadas como relevantes para que el Estado cumpla con las funciones que el capitalismo argentino contemporáneo demanda.
(*) El autor esaAbogado; Master en Administración Pública. Docente Grado y Posgrado, Investigador del CIDE, INAP y CONICET. Libros y Artículos sobre Descentralización y Cambios en las AP. Funcionario del Gobierno de San Juan, Coordinador del área de Reforma Administrativa de las Provincias BIRF/BID. Director de Capacitación y Gerente de Personal del Banco Nación. Consultor y Docente de Posgrado. Socio AAEAP.
